土地是農(nóng)業(yè)之本、農(nóng)民之根。近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站公布對(duì)十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議第4006號(hào)建議的答復(fù)，回應(yīng)了有關(guān)第三輪土地承包按現(xiàn)有人口發(fā)包及恢復(fù)田間作業(yè)道路重新土地確權(quán)的建議。
其中，關(guān)于代表提出的“2027年土地第三輪承包之前修改2004年頒布的土地法，重新丈量，按現(xiàn)有人口發(fā)包30年”的建議，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部回應(yīng)表示，以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策基石。按照現(xiàn)行法律政策，農(nóng)村土地承包采取集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，以農(nóng)戶為單位進(jìn)行，在集體統(tǒng)一組織承包的時(shí)點(diǎn)上，本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶平等地享有承包土地的權(quán)利，承包結(jié)果是公平的，農(nóng)民群眾是認(rèn)可的。隨著時(shí)間推移和家庭人口變化，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶間人均承包地占有差異。但承包期內(nèi)，作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶家庭成員共同享有對(duì)承包地的占有、使用、收益權(quán)利，不存在新增家庭成員無地問題。按照家庭人員變化調(diào)整承包地，不符合國(guó)家農(nóng)村土地承包法律政策，不利于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定。
在中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬教授看來，本次農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)4006號(hào)建議的答復(fù)明確、清晰，符合黨中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的政策，符合法律的規(guī)定。
任大鵬介紹，土地承包關(guān)系的穩(wěn)定是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)。自實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)以來，黨中央、國(guó)務(wù)院堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，先后兩次延長(zhǎng)承包期限。黨的十九大報(bào)告明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變；保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長(zhǎng)久不變；保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。
此外，民法典物權(quán)編第十一章專章規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》關(guān)于穩(wěn)定承包關(guān)系有著更為具體的規(guī)定，規(guī)定了二輪承包期滿后再延長(zhǎng)三十年不變、向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證等證書，并確立了承包期內(nèi)不得收回承包地和不得調(diào)整承包地的原則和制度。基于自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形需要在個(gè)別農(nóng)戶之間調(diào)整承包地的，法律也規(guī)定了嚴(yán)格的條件和程序。
“因此，對(duì)于以結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決人地矛盾等為借口調(diào)整承包地，既不符合政策，也不符合法律，也是對(duì)農(nóng)民利益的強(qiáng)制剝奪和侵犯。”任大鵬認(rèn)為。
另外，在任大鵬看來，此次農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的答復(fù)也在一定程度上澄清了一些人在農(nóng)村土地承包問題上的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。他特別說明，我國(guó)現(xiàn)行法律和政策規(guī)定二輪承包期滿后再延長(zhǎng)的三十年，并不能稱為第三輪，而是二輪基礎(chǔ)上的直接順延。即意味著二輪承包確立的發(fā)包方與承包方的法律關(guān)系、雙方的權(quán)利和義務(wù)，以及承包方承包的具體地塊在二輪承包期滿后都不發(fā)生變化，因此屬于原有法律關(guān)系的繼續(xù)存續(xù)而不是重新確立，借二輪期滿以“三輪”承包的名義調(diào)整承包地，在法理上是講不通的。
任大鵬告訴中國(guó)婦女報(bào)全媒體記者，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的答復(fù)，意味著承包期內(nèi)，作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶家庭成員（包括婦女）共同享有對(duì)承包地的占有、使用、收益權(quán)利，不存在新增家庭成員（包括新嫁入，新出生女性）無地問題。
任大鵬介紹，從改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，到后期的大包干，再到家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的完善，我國(guó)農(nóng)村的土地承包關(guān)系都是以“戶”為單位確立的。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十六條第一款規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。因此從法律上講，“戶”才是適格的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，而不是任何一個(gè)自然人。以“戶”為單位確立承包關(guān)系，即意味著家庭成員對(duì)承包土地共同享有占有、使用和收益的權(quán)利。婚姻關(guān)系、血緣關(guān)系形成的家庭新增人口也當(dāng)然與其他家庭成員平等享有權(quán)利。在法律邏輯上不存在有人無地的問題。
“當(dāng)然，農(nóng)村婦女的土地權(quán)益問題，具有復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和制度因由，需要通過多種手段加以解決。”任大鵬表示，黨中央歷來高度重視農(nóng)村婦女的土地權(quán)益保障問題，在相關(guān)立法中也有充分體現(xiàn)。《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十四條第二款明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入。”應(yīng)當(dāng)說，這是保護(hù)婦女土地權(quán)益的重要的制度安排。
我國(guó)的農(nóng)村土地承包開始于20世紀(jì)70年代末80年代初期，40多年過去，家庭人口均發(fā)生了較大變化，由此帶來了農(nóng)村地區(qū)許多原來人口多的家庭，現(xiàn)在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，人均承包地很少，為了維持生計(jì)，許多農(nóng)民不得不出門打工或租地耕種。
“有的家庭人少地多、有的家庭人多地少狀況，是在某一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)看存在的普遍現(xiàn)象，但如果從長(zhǎng)遠(yuǎn)看問題并不如想象的這么復(fù)雜。”任大鵬認(rèn)為，人口增減與承包土地?cái)?shù)量之間存在的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)采用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、非農(nóng)就業(yè)等方式解決。如果以調(diào)整承包地方式解決人地矛盾，事實(shí)上會(huì)形成更多新的矛盾，因此需要嚴(yán)格禁止和限制。
事實(shí)上，《意見》也提出，為避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷細(xì)分，進(jìn)入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導(dǎo)致生活困難的，要幫助其提高就業(yè)技能，提供就業(yè)服務(wù)，做好社會(huì)保障工作。
當(dāng)前，第二輪土地承包即將到期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也表示，將指導(dǎo)各地嚴(yán)格貫徹中央政策和法律精神，落實(shí)《意見》關(guān)于二輪延包的各項(xiàng)規(guī)定，結(jié)合自身實(shí)際，有序開展二輪延包試點(diǎn)，積極探索解決人地矛盾的多種途徑，并及時(shí)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)做法，為全面開展延包工作提供政策依據(jù)和制度保障。（楊娜）